不良資產處置的政府角色

不良資產處置是今后一段時期的重要任務。雖然過去有數次處置經驗（1979年以來銀行已經歷五次不良資產潮），但新一輪處置與過去相比有特殊性，它是去產能、去杠桿的關鍵配套措施。政府作用更加重要，需要準確定位政府角色，充分發揮政府作用。
當前銀行不良資產情況與特點
       2012年以來不良貸款率持續上漲、不良貸款余額持續增加。2012年至2015年末，全國商業銀行不良貸款率分別為0.95%、1%、1.25%、1.67%，不良貸款余額分別為4929億元、5921億元、8426億元、12744億元。而從各年利潤看，分別為12386億元、14180億元、15548億元、15926億元，不良貸款增速高于利潤增速。 　　當前銀行不良貸款有兩個顯著特點：首先，不良與經濟下行息息相關，處置起來會更加復雜。2012年至2015年GDP增速從7.8%降至6.9%，不良貸款持續雙升。產能過剩地區不良貸款率偏高。如山西、內蒙古兩地不良貸款率均超過4%，“領跑”全國。其次，實踐中，銀行創造了很多騰挪資產做法，真實情況較賬面數據差。2015年末銀監會365份銀行罰款樣本顯示，導致銀行不良貸款率失真的主要手段有：一是科目騰挪。部分銀行通過虛假票據轉貼現業務方式實現信貸資產出表，隱藏信貸資產科目歸屬真實情況，將貸款轉移至同業投資科目核算。二是分類不實。部分銀行機構因信貸資產風險分類反映不真實、貸款五級分類不準確而被處罰。三是不良出表。部分銀行機構利用證券公司或資產管理公司等第三方，將資產變為非標，通過同業相互購買、轉讓等手段，將不良資產轉移出表，消除或減少即期不良資產。
      政府在不良資產處置中需要也能夠發揮更多作用
     （一）從過去經驗教訓看，政府能夠在不良資產處置中發揮重要作用。一是政府直接干預較多形成的不良資產，政府要帶頭處置。20世紀90年代中后期，我國銀行業產生大量不良貸款。這輪不良資產很多是政府干預造成，所以處置主要由政府主導，財政發行2700億元特種國債補充四大國有商業銀行資本金，1.4萬億元銀行不良貸款剝離至資產管理公司。同時政府指導商業銀行加強自身改革，增加盈利，處置不良資產。二是即使不良資產主要是市場形成，特殊情況下也需要政府協調解決。如2008年8月美國陷入金融危機后，金融體系面臨崩潰危險。在此背景下，美國國會通過《2008年經濟緊急穩定法案》，通過“不良資產救助計劃”穩定金融市場，由財政部實施“資本購買項目”消化掉政府從銀行購進的“有毒資產”。2013年5月美國財政部宣布，金融危機后出爐的“不良資產救助計劃”資金回收率超過94%，金融機構不良資產處置基本完成。三是不良資產處置中可能出現很多問題，政府要提供幫助。如在不良資產清收方面，受財產權概念模糊、有關抵押品法律法規不完善和執法環境制約，銀行不良資產清收難度很大。同時由于訴訟進程緩慢，部分債務人在此期間通過轉移資產等方式逃避銀行債務現象時有發生。對此，需要政府有所作為。此外，在制定和完善不良資產證券化法律法規，豐富市場化處置不良資產的渠道，適當放寬資產管理公司準入門檻，完善不良資產交易市場等方面，同樣需要政府發揮積極作用。
     （二）從現實看，已有主要處置手段不足以滿足需要，需要政府更加作為?，F實中主要有兩種處置手段：一是資產管理公司（AMC）購買方式。這種方式主要依賴四大資產管理公司。但隨著政策性不良資產處置任務完成，四大AMC進入商業化經營階段，對不良資產篩選日漸增強。如過去一段時間，它們青睞房地產不良資產?？硕鹧芯恐行难袌箫@示，四大AMC旗下的房地產不良資產約5895億元。房地產相關不良資產抵押物價值高、升值潛力大是AMC青睞主因。由于四大AMC處置對象主要針對個案，對不良資產有較高篩選標準，因此無法很好滿足快速批量處置巨額不良資產要求。二是不良資產核銷方式。目前銀行嚴格按照財政部呆賬核銷管理辦法來核銷呆賬，流程復雜漫長，效率低下。如核銷企業不良資產必須證明企業破產、關閉，且要求證據齊全，否則明知企業不可能歸還貸款也不能核銷。由于不良貸款債務人多為資不抵債的關、停、倒閉企業，財務會計證據資料不完整、不齊全，導致不良資產核銷難度大。
      當前不良資產處置中的政府角色定位
     （一）設計規則。1.完善不良資產證券化規定。資產證券化作為批量交易方式能在短期內同時轉讓大量不良資產所有權或收益權，快速處置不良資產。但不良資產證券化牽涉眾多交易主體，結構復雜，風險也大，必須有完善的辦法保證良好運作。然而目前我國在資產證券化領域缺乏專門法律法規，應盡快制定完善相關辦法。
      2.調整不良資產核銷規則。近年來雖然財政和稅務部門對不良貸款核銷政策做了大量簡化，但仍然存在財稅政策不協調，無法實現稅前列支核銷以及銀行能夠獲得批準的“呆賬核銷”金額與實際需要沖銷的貸款損失不匹配等問題。在當前不良貸款壓力上升背景下，可進一步完善核銷規則，加快核銷進度。
      3.完善債務置換細則。地方政府債務置換在甄別存量債務基礎上，把短期、高息債務（包括銀行貸款、BT、城投債、信托融資等）換成中長期、低成本債券。目前方案對地方政府發債后的資金使用范圍和償債資金來源等規定不明。如償債資金來源沒有明確地方政府發債是以地方稅收擔保的一般責任債，還是以特定項目收益為償還來源的項目債。應規范債務置換及地方發債行為，明確地方債發行、資金使用、項目進展、資金歸還細則。
     4.制定“互聯網+不良資產”等新現象的新規則。2014年起四大AMC陸續與淘寶網、螞蟻金服等平臺合作，開啟不良資產互聯網處置模式。今年以來“不良資產線上處置平臺”不斷涌現，如包之網、資產360、搜賴網、分金社、人人收等。這些平臺從信息、數據整合，到催收、處置，再到接入互聯網理財端，對接普通投資者提供全方位的服務。在“互聯網+不良資產”模式發展壯大同時，需要相關法律法規及時跟進，避免帶來新的風險。
      （二）協助處置。1.運用司法力量打擊逃廢債行為。要加快法制建設，將惡意逃廢債行為納入犯罪范疇，在《商業銀行法》、《刑法》關于金融刑事犯罪專章中增加制裁、懲處、打擊逃廢與拖欠銀行債權行為的條款，也要協調銀行同執法部門的關系，優化銀行不良貸款清收和法律執行環境。
      2.協調債務重整。作為對債務企業情況比較了解的當地政府，可充分發揮獨特資源優勢開展溝通協調，盤活銀行不良資產同時，幫助債務企業改革脫困，防范和化解金融風險。
      3.帶頭償債。2008年以來各級地方政府通過融資平臺舉債、政府提供擔保、中央代發公債等方式融資，形成巨額地方政府性債務。面對復雜的經濟金融形勢，地方政府應肩負起相應責任，從大局出發，統籌資源，帶頭償還政府債務，用好增量、盤活存量，支持經濟結構調整和轉型升級。
     （三）做好配套。1.妥善處理不良資產處置中的社會問題。不良資產處置可能伴隨企業“關停并轉”及由此帶來的失業率上升問題。要妥善處置職工分流安置問題，完善城市最低生活保障制度，實施更積極的就業政策，鼓勵以創業帶就業。
       2.推動建立地方AMC。根據財政部和銀監會發布的《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》，各省級人民政府原則上可設立或授權一家資產管理或經營公司。但省級AMC處置不良資產范圍半徑過大，對不良資產形成原因及風險狀況難以充分了解，增加收購和處置成本?？蓢L試組建有地方政府背景的、熟悉地方情況的地市級AMC，發揮決策鏈短、經營靈活的優勢。
      3.管理預期，謹防錯誤激勵，使不良資產處置成為不合理的“盛宴”。在不良資產處置各環節，政府都要形成有效監督機制，不能為片面追求不良資產處置速度而強迫銀行賤賣不良貸款，更要防止銀行與其他主體之間，借助處置良機，進行利益輸送。